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城镇化变革:以居住证制取代城乡二元户籍制

2016-03-18 11:26:55 来源: 中国财经网  跟贴 0

■“十三五”转型闯关(四)

“十三五”深化户籍制度改革要有新思路:一是由对人口的控制向对人口的服务与管理转变;二是由城乡二元户籍制度向全面实施居住证制度转变;三是人口管理由治安部门为主向人口服务部门管理为主转变。到2020年,用居住证制度取代城乡二元户籍制度是重大的历史突破。

□中国(海南)改革发展研究院课题组

进入人口城镇化发展的新阶段,城乡二元制度结构改革滞后的矛盾全面凸显,突出表现为传统的城乡二元户籍制度已经成为制约农业转移人口市民化和城镇化质量提升的重要的制度性障碍。2020年基本形成人口城镇化发展新格局,关键是让传统的户籍制度退出历史舞台,在全国范围内全面实行居住证制度。

城乡二元户籍制度形成的历史条件已经改变

经过近38年的改革开放,传统户籍制度赖以存在的经济基础和社会基础已逐渐减弱,户籍制度改革滞后与人口城镇化进程的矛盾日益凸显,需要以更大的决心和魄力加快户籍制度改革。

1.私人产品短缺时代成为历史

1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》,开始将城乡居民分为“农业户口”和“非农业户口”,通过对居民常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等人口登记,以法律形式严格限制农民进入城市。改革开放以来,随着经济快速发展,物质产品极大丰富,吃饭、穿衣等私人产品的严重短缺已经成为历史。2000-2014年,城乡居民恩格尔系数分别从39.4%、49.1%下降到30.0%、33.6%。产生于计划经济、短缺经济时代的城乡二元户籍制度不仅成为解决“三农”问题的主要障碍,而且抑制了内需潜力,尤其是严重抑制农业转移人口消费潜力的释放。

2.工业主导的城镇化弊端凸显

城乡二元户籍制度是我国重化工业发展战略下的产物:一方面,通过粮食统购统销和工农产品价格“剪刀差”,将农业剩余转化为工业积累和城市建设;另一方面,通过户籍制度限制农业劳动力向城市非农部门迁移,以维持城市工业发展和农业基础的稳固。这一制度安排导致了城乡发展的严重失衡和城镇化进程的停滞。1966-1978年,我国城镇化率仅由17.86%提高到17.92%。

3.劳动力红利的消减

城乡二元户籍制度为长期保持劳动力成本优势发挥了重要作用。从2011年开始,我国出现人口红利消减的趋势。根据第六次人口普查数据,2010年,15~59岁劳动年龄人口的总量到达峰值9.4亿,此后就开始出现负增长,预计到2020年降至9.1亿。人口红利的消减导致劳动成本上升。根据国家统计局数据,2003-2014年,农民工工资年均增长13.6%,高于同期的GDP增长速度。“十三五”,如果户籍制度改革不能取得实质性突破,当人口结构变化与城乡二元制度结构产生叠加效应时,不仅劳动力供给会减少,还会产生农民工返乡的“逆库兹涅茨现象”,进一步加速人口红利的消失。

4.“回不去”的新生代农民工

与传统农民工相比,新生代农民工正由“亦工亦农”向“全职非农”转变。一方面,新生代农民工普遍缺少务农经验,85%的新生代农民工从来没有从事过农业生产;另一方面,许多新生代农民工出生在城市,农地二轮承包时就没有分到土地,而且他们中的多数人对土地的情结弱化,进城后就不想再回去种地。如果户籍制度改革实现实质性突破,这个庞大的劳动者群体将成为推动我国产业转型升级的重要人力资源,也将成为巨大的新兴消费群体。

5.依靠户籍制度控制人口流动已经失效

改革开放以来,原来以控制人口流动为主要目标的户籍制度实际上并未完全阻挡农业转移人口流动的步伐。根据《中国流动人口发展报告2015》,“十二五”时期,我国流动人口年均增长约800万人,2014年末达到2.52亿人。流动儿童和流动老人规模不断增长,预计到2020年,我国流动迁移人口将增长到2.91亿人。

深化户籍制度改革要有新思路

“十三五”深化户籍制度改革,不能把“暂住证”换个名变成“暂时居住证”,也不能长期实行户籍制度和居住证制度“双轨制”,而是以全面实施居住证制度为目标,推进人口管理理念、人口管理制度、人口管理主体的重大变革。

1.由对人口的控制向对人口的服务与管理转变

(1)由限制人口流动向引导和服务人口流动转变。深化户籍制度改革,首要任务是推进对流动人口由“限制”向“引导和服务”转变,实现对流动人口的精细化管理。

建立有利于人口流动的政策体系。例如,加快推进各种社会保障制度之间的转移接续,为流动人口在城乡、区域间转移就业提供制度保障。

优先解决已经在城镇就业、居住和参保达到一定年限的人员落户。确保农民在农村的各项权益,减少其后顾之忧;同时为农民进城常住或落户创造资本积累,增强进城定居的吸引力。

引导农业转移人口向中小城镇就业和生活,实现就近城镇化。把加快发展中小城镇作为优化城镇规模结构的主攻方向,加强产业和公共服务资源布局引导,提升质量,增加数量。

(2)由人口控制向公共服务转变。改革开放以来,随着人口城镇化进程加快和流动人口规模增加,以防范控制为主要目的的人口管理模式弊端日益突出,迫切需要转型。

由应急管理向疏导管理转变。从现实问题看,以治安管理为主的人口管理模式,越来越难以适应人口城镇化所带来的社会结构深刻变化和利益主体多元化趋势。例如,农民工合法权益有效保护的长效机制尚未建立,其中突出的是劳资矛盾没有缓冲机制。有序推进人口城镇化,需要在公平原则下,通过法律、政策等手段,构筑有效的谈判沟通和意见表达平台。

由人口管制向人口服务转变。重点是加快社会保障制度改革,通过建立多层次的社会保障制度,以适应流动人口多样化社会保障需求,努力实现公共服务常住人口全覆盖。

(3)由“以证管人”向“大数据”管理服务转变。由于大量流动人口的非正规就业和居无定所,“以证管人”的人口管理模式,不仅难以准确掌握流动人口信息和提供精准服务,却给常住人口带来“人在证途”、“证明你妈是你妈”的诸多困扰。随着“大数据”等现代信息技术的广泛应用,有必要、有条件通过建立公民信息大数据库网,构建现代化的社会治理体系,实现“一证走天下”和精准服务。

2.由城乡二元户籍制度向居住证制度的转变

(1)以居住证制度取代城乡二元户籍制度是重大历史突破。2016年1月1日,《居住证暂行条例》正式开始施行,标志着居住证制度突破户籍制度的身份等级划分,实现身份平等。户籍制度带有深刻的身份烙印,城市户口和农村户口之间存在着等级差异,存在60多种城乡不平等的社会福利。实施居住证制度,就是不再区分城市和农村户籍,在城里居住就是城里的居民,在农村居住就是农村的居民;农民和市民只有职业的不同,没有身份和权利的不同。

(2)到2020年基本建立全国统一的居住证制度。“十三五”,按照十八届五中全会提出的“实施居住证制度,努力实现基本公共服务常住人口全覆盖”的目标要求,需要重点推进五个方面的改革。

扩大覆盖范围。当前,很多地区存在居住证覆盖率低的问题,各地可以探索通过多种形式提高居住证覆盖范围,积极发挥居住证作用。例如,将非正规就业、长期居住在违章建筑内的流动人口纳入居住证体系;允许外来人口根据其所持有的暂住证作为连续居住证明免费换取居住证。争取到2016年底,基本实现流动人口居住证制度全覆盖。

降低申领门槛。从实践情况看,部分地区申领条件偏高,不利于掌握流动人口的信息,也容易使居住证变成第二个户籍,丧失公平性。根据《中国流动人口发展报告2013》,流动人口主要就业于私营部门或从事个体经营,他们中的相当比例既无社会保险也无租赁住房证明,很难达到居住证申领条件(见表1)。因此,居住证申领条件应按照“低门槛、阶梯制、累进式”的改革路径,细化相关规定,尽量扩大政策的覆盖范围,在保基本的前提下,为不同条件的流动人口提供相应的公共服务。

提高服务水平。积极创造条件,逐步扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围,提高服务标准。在保基本的前提下,增加居住证所涵盖的公共服务,使“居住”与“福利”挂钩,根据居住时间、缴纳社会保险和对本地的经济贡献,建立“累进制”福利模式,享受不同水平的公共服务和权益;同时,要合理设置居住证制度体系,既要防止城市内部产生新的社会分化,又要避免形成“福利洼地”。

完善技术手段。尽快建立动态的、全国联网、部门互联互通的国家人口基础信息库和管理系统,统一社会信用代码制度和相关实名登记制度,完善社会信用体系。实施各部门数据库对接工程,整合公安、人社、计生、民政、住建、工商等部门掌握的本部门数据资源和采集系统,均储存在人口数据库中,实现数据的自动对比和更新。

推进制度并轨。一是推进居住证与户籍制度并轨,统一以人口登记和服务管理为主要功能的居住证制度;二是推进省际间居住证制度衔接;三是到2020年基本建立以身份证号为唯一标识、全国统一的居住证制度。

(3)分类、分步建立全国统一的居住证制度。

2~3年内,剥离户籍制度的福利分配功能,在中小城镇全面取消户籍制度,一步到位建立居住证制度。除大城市外,中小城市和建制镇全面放开户籍政策,有合法稳定住所,包括租房的人员,本人以及同居生活的配偶、未成年子女、父母等,都可以在当地申请登记常住户口;在特大城市、大城市实施户籍和居住证并存的制度,逐步提高和改善持有居住证居民享有的公共服务水平,根据地方财力条件逐步放宽有固定工作岗位的农业转移人口落户。

3~4年内,除某些特大城市、大城市外,其他中等城市的户籍制度基本放开,全面实施居住证制度。

到2020年,在全国范围全面实行以身份证代码为唯一标识的居住证制度。居住证持有人享有与当地常住人口同等的基本公共服务;城乡居民实现在常住地依照当地标准,行使公民的各项基本权利,包括选举权、被选举权等;居住时间短的人口纳入流动人口管理体系。

3.由治安部门的管理向人口服务部门的管理转变

人口服务与管理不仅是个治安问题,还涉及劳动力供给、就业服务、计划生育、社会保障、教育等社会问题。从现实情况看,以公安部门为主的人口管理模式难以适应多元化人口服务与管理目标要求。借鉴我国台湾地区经验,实行“户警分立”。打破人口服务管理的“条块分割”,整合信息网络资源,探索建立以民政部门为主,由公安、统计、卫生、工商、教育、社保部门共同参与的人口综合服务管理系统,提高人口服务管理效率。

全面实施居住证制度的条件总体具备

总的看,户籍制度改革经过多年的探索并取得重要成果,“十三五”全面实施居住证制度已具备条件,关键是下决心打破利益格局,实现深化户籍制度改革的实质性破题。

1.居住证制度包含了户籍的部分功能

近10年来,户籍制度改革步伐加快,各地居住证制度不断探索,政策效果持续显现。从各地实施的居住证制度与现行户籍制度比较看,城市户籍居民可以享受城市全面的社会保障及其福利权益;持有居住证(不包括临时居住证)人口能够享受到部分与居住地户籍居民同等的服务和待遇。二者尽管还存在差别,但差距在缩小,户籍制度所强调的以身份为标准来获取福利和权益在淡化,居住证所强调的以居住、就业和缴纳社会保险为标准来获取福利和权益在增强,这为到2020年在全国范围内建立统一的居住证制度奠定了重要基础。

2.基本公共服务均等化加快推进

近年来,国务院出台《关于解决农民工问题的若干意见》等一系列促进以农民工为重点的流动人口市民化的政策措施,农民工子女教育、职业培训、公共卫生和社会保障享有水平不断提高。十八届五中全会提出,“全面实施城乡居民大病保险制度”、“整合城乡居民医保政策和经办管理”、“实现职工基础养老金全国统筹”等改革举措,为“十三五”以实施居住证制度为目标推动城镇常住人口基本公共服务均等化创造了有利的政策条件。

3.流动人口融入城市愿望强烈

根据《中国流动人口发展报告2015》,2014年,流动人口在现居住地居住3年及以上的占55%;打算在现居住地继续居住5年及以上的占56%。随着流动人口在现居住地居住时间的增长和居住意愿的增强,全面实施居住制度的社会需求越来越大。

4.信息科技手段为推行居住证制度提供技术保障

在大数据时代,信息科学技术的飞速发展不仅为推行居住证制度提供了坚实的技术保障,也为拓展居住证功能开辟了广阔的空间。目前,身份证已经可以联网管理,对人员的属地管理和跨区域管理已经基本实现。借鉴美国等国家和地区经验,利用大数据等现代信息技术,以个人身份证号为核心形成新的居住证制度,实现居住证对其记录一生、管理一生、服务一生。

加快推进配套制度改革

从近几年各地户籍制度改革的探索实践看,由于配套制度改革滞后,缺少全国统一的政策指导,各地居住证制度差异较大,影响其实施效果。

1.明晰各级政府的基本公共服务责任

(1)强化中央政府在基本社会保障服务中的责任。尽快实现由中央统一标准,统一提供,改变其政策不统一、主要由地方提供的局面。

(2)规范中央和省级政府在基础教育、公共卫生和基本医疗服务中的责任。进一步细化中央和省级政府的服务范围、支出比例、管理权限等,按照受益范围确定支出责任分担比例;针对流入地和流出地义务教育经费衔接困难的问题,实行义务教育全国通用的教育券制度。尽快出台全国统一的异地高考方案。

(3)强化地方政府在公共就业服务中的责任。公共就业服务的受益范围基本上是地方性的,溢出效应不大,应由地方政府承担主要支出责任。

2.以流动人口变动为基础,建立财力与事权动态匹配的财税体制

(1)完善中央转移支付制度,保障流入地的财力。以多种渠道增加一般性转移支付比例。在每年的增量上,多安排一般性转移支付,逐步增加其比例;将清理和取消的专项转移支付资金转化为一般性转移支付;实施中央对流入地流动人口基本公共服务的奖补机制。

(2)建立辖区财政责任机制,实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。人口流入地政府和财政在测算人均数时要按全部人口数来计算,而非按财政供养人口来计算,以实现基本公共服务的全覆盖。以调整财政支出结构为重点,从流动人口创造的财政收入中拿出一定比例用于流动人口基本公共服务的投入,解决流动人口基本公共服务供给难题。

3.加快建立城乡统一的社会保障制度

(1)2020年实现“实际全覆盖、保障基本需求、城乡制度统一、转移续接无障碍”。到2017年,将符合条件的各类人群纳入制度体系,重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的参保工作;提高保障水平,缩小待遇差距,实现对重点人群“保基本”的目标。到2020年,整合城乡居民基本医疗保险制度、城乡最低生活保障制度,实现制度统一、转移续接无障碍,建成公平可持续的社会保障制度,基本实现基本公共服务均等化。

(2)推动城乡社会保障制度并轨。打破以身份为基础的社会保险制度设计架构,以建立共享社会保障制度为目标,推进城乡社会保障制度统筹发展。适时推动制度结构相同、筹资机制相似、待遇水平相差不大的城镇居民医疗保险和新农合并轨运行。同时,通过统一筹资渠道、统一基金管理、统一机构管理、明晰权益办法,使各类城乡社会保险制度统筹发展。

(3)完善社会保障的转移接续和异地就医机制。借鉴欧盟跨国养老保险权益计算办法,建立职工基本养老保险待遇“分段计算,归并发放”的新机制,使劳动者的养老金权益不会因跨地区流动而损耗。进一步完善《城乡养老保险制度衔接办法》,保障流动人口的合法权益,探索建立失业、生育保险的转移接续办法。

4.让农业转移人口带着“土地财产权”进城

(1)把家庭承包土地纳入财产权法律保护范畴。建议在《土地管理法》第二条中增加一款“赋予农村土地使用权人的土地用益物权,使其拥有对土地使用权依法享有占有、使用、收益的权利”;建议将第十四条“土地承包经营期限为三十年”修改为“实现农村土地承包关系稳定并长久不变”;法律将其界定为“农民财产权”,纳入财产保护范畴。

(2)从法律上赋予农民住房财产权的完整产权。尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况,赋予农民宅基地及其房屋所有人完整的财产权;发放统一的、具有法律效力的宅基地证书,从法律上赋予农民对宅基地使用权用益物权性质,赋予其占有、使用、收益、转让、抵押的完整权利。

(3)实现农村建设用地平等入市。建议在《土地管理法》第九条中增加一款“县级以上地方人民政府应当建立城乡统一的土地市场,主要通过市场配置土地资源”,为农民土地使用权的流转提供法律依据和制度保障;建议尽快出台建立城乡统一建设用地市场的实施方案,以严格规划和用途管制为前提,建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则,打破目前地方政府独家垄断供地的格局,活跃土地二级市场,促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。

表1:五个省市居住证的申领条件及未达到申领条件的政策安排比较

同时满足

同时满足

同时满足

地区

居住要求

就业和缴纳社会保险要求

申领居住证要求

未达到申领居住证要求的政策安排

深圳市

合法稳定居住满12个月

合法稳定就业,自办理居住登记之日起至申领居住证之日止,参加社会保险连续满12个月或申领居住证之日前二年内满18个月

申报居住登记

上海市

合法稳定居住地

合法稳定就业,连续缴纳社保6个月;或因投靠具有上海市户籍亲属、就读、进修等需要在本市居住满6个月

办理居住登记

郑州市

拟居住满30日和居住地址证明

提供就业证明

申报暂住登记

成都市

已购买房屋或办理了房屋租赁登记备案,且连续缴纳社会保险费满6个月

签订劳动合同且连续缴纳社会保险费满6个月

拟居住一年以上且满足任一项即可

拟居住七日以上的申报居住登记;拟居住一个月以上的办理《成都市临时居住证》

江苏省

拟居住满6个月,并提供居住证明

尚无明确要求

仅需居住证明

申报居住登记

资料来源:根据陆杰华,李月.居住证制度改革新政[J].国家行政学院学报,2015(05).《深圳经济特区居住证条例》;《上海市居住证管理办法》;《郑州市居住证管理暂行办法》;《成都市居住证管理规定》;《江苏省流动人口居住管理办法》整理得到。

表2:五个省市居住证持证人部分福利待遇情况比较

尚无明确规定

尚无明确规定

地区

教育

就业

住房

其他

深圳市

满足一定条件,可按照有关规定享受基本公共教育

申请职业技能培训补贴和职业技能鉴定补贴

尚无明确规定

满足一定条件,还可以依照有关规定享受公共文化、就业扶持、社会救助、住房保障等方面相应的权益

上海市

持证人子女可在上海市接受义务教育,参加全日制普通中等职业学校或全日制高等职业学校自主招生考试,满足一定条件,可参加高中学校招生和普通高等学校招生考试

参加职业技能培训;参加劳动模范、职业资格评定和考试

持证人可申请上海市公共租赁住房;在上海市缴存和使用住房公积金

其配偶和同住子女可按照本市有关规定参加本市社会保险,享受相关待遇

郑州市

持证人子女可享受与进城务工人员随迁子女相关的入学政策

享受职业技能培训和公共就业服务

满足一定条件,可购买限购商品房和申请公共租赁住房

经市政府确定可享有一些权益和公共服务

成都市

满足一定条件,持证人可安排其子女入学接受义务教育。《临时居住证》持证人子女,根据当年入学政策办理相关手续

享受公共就业服务

按照规定享受居住地人民政府提供的社会保险等其他公共服务

江苏省

享有与当地户籍人口同等的基本公共教育;结合随迁子女在当地连续就学年限等情况,逐步享有在当地参加中考和高考的资格

享有就业服务

满足一定条件,可逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利

资料来源:根据陆杰华,李月.居住证制度改革新政[J].国家行政学院学报,2015(05).《深圳经济特区居住证条例》;《上海市居住证管理办法》;《郑州市居住证管理暂行办法》;《成都市居住证管理规定》;《江苏省流动人口居住管理办法》整理得到。

表3:不同层级或类别人群的权益比较--以上海为例

(较多积分) (标准积分)

人口类别政策措施

户籍居民

居住证

居住证

短期居住或无居住证的流动人口

教育

享有义务教育资源以及参加上海卷高考的权利

子女可申请接受义务教育,可在本市参加高中阶段学校招生考试、普通高等学校招生考试

子女可申请接受义务教育,可参加本市全日制普通中等职业学校自主招生考试和高等职业学校自主招生考试

是否可以申请接受义务教育不确定;且不可参加本地高考

社会保险

城镇职工基本医疗和养老保险以及失业保险;或者小城镇社会保险;最低生活保障

本人及其配偶和同住子女可以按照本市有关规定参加本市社会保险,享受相关待遇

参加本市社会保险的,享受相关待遇

无任何社会保险待遇

住房保障

享有参加住房公积金和住房补贴的权利;享有经济适用房和廉租房政策待遇

按照本市有关规定,可申请本市公共租赁住房,按照国家和本市有关规定,可在本市缴存和使用住房公积金

无住房保障安排

其他福利制度

享有居住证持有者所享有的待遇之外的诸如意外伤残赔偿和住房动拆迁补偿安置等多方面的特殊权益

按照国家和本市有关规定,在本市免费享受基本的计划生育技术服务,同住子女可按照国家和本市有关规定,在本市享受国家免疫规划项目的预防接种等基本公共卫生服务,并享有护照、机动车驾驶证等证照办理权利

国家规定的基本项目的计划生育技术服务

资料来源:《上海市居住证暂行规定》、《上海市居住证暂行规定实施细则》、《上海市居住证积分管理试行办法及其实施细则》、《上海市居住证管理办法》。

 


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